多边贸易体制将向何方

2015年10月,跨太平洋伙伴关系协定(TPP)在最后关头撞线通过。2016年2月4日,TPP在新西兰奥克兰正式签署。由美国主导的多边贸易体制形成新格局。接下来,跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)提上了美国的日程。2月22~26日,TTIP又在抗议声中完成了第12轮谈判。美国和欧盟既是抱有共同诉求的合作伙伴,又是势均力敌的对手,这让TTIP的达成充满了不确定性。究竟,二者的博弈最终将把全球多边贸易体制推向何方?
  奥巴马力促TTIP在2016年内达成,使其成为自己的一项“政治遗产”。奥巴马为何如此看重TTIP?
  宋泓:TPP和TTIP是美国在全球自由贸易体系中发挥领导作用的体现。从二战后直至冷战结束,美国是多边贸易体系的主要推动者和受益者。
  2008年,在多哈回合日内瓦会议期间,美国曾投入大量的精力希望在时任美国总统小布什卸任前留下可观的政治遗产,然而新一轮的多边贸易谈判的复杂程度超过以往历次谈判,不仅涉及到美国与欧盟、日本之间的矛盾,还涉及到美国与崛起的新兴经济体集团之间的矛盾,包括35个国家贸易部长的多哈回合谈判众口难调,最终失败。美国旋即于同年9月宣布加入跨太平洋战略经济伙伴关系协定,后将其改造为TPP,以期在新一轮全球贸易谈判中撬动印度、中国等新兴经济体。
  多哈回合谈判继续推进已经希望渺茫,美国将其重心转移到TPP和TTIP上来,试图实现巨型区域化战略。美国总统奥巴马任期将至,他非常希望在其总体任期结束前促成两大协定,这一任务既沉重又充满意义,是奥巴马最想留下的政治遗产之一。现在,TPP已经达成,奥巴马在推动自贸战略上的下一步重点工作自然就是推动TTIP的达成。
  郭凡礼:TTIP的主要参与者是美欧日,其中美欧占全球国内生产总值(GDP)的二分之一,覆盖世界贸易额的三分之一,目前跨大西洋关税平均水平为3%~5%,一旦关税降至零,会对贸易产生较强的刺激,从而拉动经济的增长。除关税降低带来的显性收益外,统一标准、简化通关程序能大大降低监管成本,为成员国互通贸易提供更多便利。统一标准也正是美国总统奥巴马所看重的。通过以市场自由化为名,将二战结束以来形成的自由贸易体系与原则进一步重塑,建立其涵盖安全标准、技术贸易壁垒、动植物卫生检疫、竞争政策、知识产权、政府采购、争端解决,以及有关劳工和环境保护规定等以美国为主导的“立足于下一代”的贸易新体制。可以说,TTIP不仅服务于经济,更助力于美国全球政治布局,所以奥巴马如此看重TTIP。
  苏庆义:美国目前主要依赖自由贸易协定(FTA)和诸边贸易协定来推行贸易自由化,主导国际经贸投资规则。TTIP、TPP、国际服务贸易协定(TISA)是美国试图主导国际经贸规则的三大支柱,即通常所说的“3T”。其中TISA是诸边服务贸易协定,TPP和TTIP是两大巨型自由贸易协定。在TPP已经完成谈判的情况下,美国自然将精力放在TTIP谈判上,希望早日完成TTIP谈判。奥巴马在其两届任期内试图作出改变,谋求贡献,但是目前并没有像他所期待的那样顺利地推进各项改革。在此背景下,如果能够完成TPP和TTIP谈判,以这两大巨型自由贸易协定的深远影响将会使奥巴马的总统履历显得不平凡。
  TTIP已进入攻坚阶段,也就意味着剩下的分歧都是硬骨头。对此,欧美谁会让步更多?
  宋泓:欧盟与美国是实力相当的对手,二者势均力敌,这为TTIP的达成设置了比当初推进TPP达成更困难的障碍。但是,出于自身利益的考量,无论欧盟还是美国都会在未来采取合作的态度,作出一些妥协、让步,可以预见,最终TTIP是能够达成的。
  在国际贸易领域,一国对国际经济规则的影响力取决于该国能够向世界提供多大的出口市场。历史经验证明,欧洲国家通过“欧盟”的形式克服了单一国家市场规模较小的局限,一个拥有与美国同等市场地位的欧共体(随后扩大为欧盟)构成了对美国取得国际经济规则主导权的挑战。
  从欧盟的角度来说,希望借TTIP来进一步促进进出口贸易,取得收益后偿还巨额债务,助力经济复苏。从美国的角度来说,TTIP达成一方面可以使美国同欧盟、日本建立更加紧密的、无障碍的贸易联系,另一方面也是美国提高在地缘政治中的领导地位的体现,二者都极大地有助于美国为经济复苏注入更强劲的动力。因此,欧盟和美国都具有达成TTIP的强烈意愿。
  郭凡礼:TTIP已进入攻坚阶段,而投资者-国家争端解决(ISDS)条款是难以啃下的硬骨头之一。ISDS条款是指若政府决策损害了外国投资者的正当权益,外国投资者可以向政府索求损失赔偿。就这一条款美欧态度存在明显差异,从TTIP谈判启动时,美方就强烈要求将这一条款放入框架之中,但欧方认为会破坏欧洲民主、剥夺普通人工作机会而遭到部分国家和民众的强烈反对。此外,美欧之间农副产品标准差异也是TTIP较难跨越的一道坎,欧洲政府担心美国农副食品会对欧盟农业和食品工业造成冲击,民众担心美国转基因食品影响食品安全。就这两点来看,要让欧洲让步存在一定的难度。就时间来看,奥巴马即将结束任期,力促TTIP在2016年内达成,使其成为自己执政的一项遗产。而欧洲并不着急,且中国稳坐欧盟第二大贸易伙伴位置,以英、德、法、意为代表的欧盟主要国家已加入亚洲基础设施投资银行,欧洲似乎可以一面打战略平衡牌,一面和美国耗下去,等待对手让步。
  苏庆义:根据报道,美欧已就大部分领域展开讨论,但在货物贸易、服务贸易、投资和监管一致性等不少领域还存在较大分歧,这意味着未来谈判会更加艰难,谈判议题也会越来越集中。因此美欧也会相应增加谈判密度,今年美欧将在2月、4月和7月举行三轮谈判。2月22日~26日召开的TTIP第12轮谈判在欧盟总部比利时布鲁塞尔举行。
  在TTIP谈判过程中,很难说哪一方会作出更多让步,尤其是谈判双方势均力敌之时。在TPP谈判过程中,由于美国占据主导地位,有能力在自身让步与协调其他TPP成员国让步中做工作。但是TTIP不同,欧盟的经济体量是除美国之外的其他11个TPP成员国无法比拟的,欧盟具有更强的要价能力。在谈判过程中,双方都会作出让步,但是对于比较敏感的议题,是否会让步以及让步多少,主要看双方完成谈判的政治意愿以及内部不同群体施加的压力。
  对于TTIP,欧盟内部声音并不统一,但目前欧洲经济远没有美国经济前景看好,在此条件下,欧盟方面对于TTIP的态度是否会发生变化?
  宋泓:欧盟是一个区域联盟,不像美国那样是一个整体的国家,在推进TTIP的进程中,欧盟内部难免会出现不同意见,这是很正常的。过去在推动其他自贸协定时,欧盟也都曾出现过内部分歧,但实践证明,欧盟每次都能在最后阶段达成共识,形成统一立场。
  就TTIP来说,其实欧盟比美国的达成意愿更为强烈,行动也更为主动。因为欧盟目前经济复苏疲软的态势促使其希望借助各种手段来提振经济,TTIP显然是一个很好的抓手。因此,欧盟在最后阶段将会使出更大的力度来推动TTIP谈判,不排除会作出更多让步的可能。
  郭凡礼:TTIP生效后,会给美欧双方带来较大的经济利益,预计可使欧盟每年获利1315亿美元,美国每年获利800亿美元。中小企业更容易从双边贸易中获得利益,普通消费者也能购买更多价廉物美的进口商品。TTIP一方面能推动加快欧洲经济复苏的速度,另一方面由于目前欧洲经济复苏速度与发展现状远逊色于美国,欧洲也担心一旦关税、市场放开,美国商品会对本土企业产生强力的冲击。欧盟有28个成员国,各国之间经济发展水平存在差异,不同国家之间的诉求亦不相同,甚至是一国内不同阶级间观点也存在较大分歧,这表现为近期欧洲民众不断举行示威游行反对TTIP,担心TTIP会对公关服务私有化、转基因农作物、环境标准等大开绿灯。所以欧盟方面存在对TTIP态度变化的可能性。
  苏庆义:尽管就整体而言是获利的,但任何贸易自由化安排对国家内部不同群体的影响都是不同的,有的群体获利,有的群体受损。对单一国家尚且如此,何况欧盟还包括众多的成员国。因此,欧盟内部对TTIP谈判反应不一,推进决心不同也是很正常的。但大部分欧盟成员国态度比较积极,决心加速推进TTIP谈判。并且越是自身经济前景不好就越希望通过贸易自由化促进经济增长。欧盟也是希望通过实施TTIP改变金融危机和欧债危机以来的低迷经济形势。
  一旦TTIP达成,世界贸易组织(WTO)框架下的多边贸易体制是否会受到更大冲击?目前的多哈回合是否会无果而终?
  宋泓:TPP是美国在其相对实力下降的背景下,在全球层面开拓市场准入机会,继续维护美国的全球经济利益的政策工具。但不可否认的是,代表着21世纪贸易规则的TPP引发了全球贸易体系新一轮制度重构,全球贸易投资格局有望更加多元化。如果TTIP也达成了,那么将会进一步促进成员国加强区域联系,降低关税,促进商品流通,提高贸易收益。TTIP将会对多哈回合谈判造成更大的冲击,未来多哈回合谈判要想取得进展将会更加困难。
  然而,TPP和TTIP提高了发达国家在贸易议题谈判中的进展速度,这将使多哈回合谈判的其他成员国产生更加务实的想法。有观点认为TPP、TTIP大有取代世界贸易组织(WTO)之势,但未来多边贸易体系的发展未必会出现这种极端局面。
  郭凡礼:美国以北美自由贸易区为躯干,TPP和TTIP两侧联动的“一体两翼”计划的目的就是为了打破多边贸易格局,重夺国际贸易规则制定的主导权。这种主导权还表现为,无论是TPP还是TTIP都将中国排除在外,在美国主导的新规则中剥夺中国的发言权,从而阻隔中国经济影响力在全球的扩展。TTIP成为美国应对中国实力提升而采取的遏制中国的手段。
  TTIP比WTO标准更高,影响力较大,一旦达成,会对WTO框架下的多边贸易体制产生更大冲击。目前来看,多哈回合谈判较难突破,原因在于发达国家和发展中国家农业政策方面的谈判陷入僵局,即便中国承担起敦促美国等发达国家在农业补贴方面作出让步以及说服部分发展中国家采取较为灵活立场的重任,但从各国出于满足本国利益出发,中国的努力较难出现效果,多哈回合谈判存在无果而终的可能。
  苏庆义:WTO成员的广泛代表性是任何区域贸易协定都无法比拟的,多边框架仍然是当今全球贸易治理体系的基础,其争端解决机制起到维护全球贸易体系的作用,使得国际贸易良性运转。WTO多边框架促进贸易自由化是通过回合谈判完成的。但是,多哈回合谈判历时逾14年仍未谈成,超过已往任何回合谈判的谈判时间。在此背景下,区域贸易协定快速涌现,各经济体试图通过区域贸易协定推进自身的贸易自由化进程,尤其是巨型贸易协定的出现,使得人们普遍认为多边框架的存在感降低。
  但是应该看到,大多数经济体还是希望通过WTO框架推进贸易自由化。在此框架内达成的贸易便利化协定既反映了对多边框架的需求,也证明WTO还是有能力推进贸易自由化的。由此可以看出,在全球贸易治理中,也出现了供给与需求不匹配的情况,即对多边框架贸易自由化的需求和事实上出现的区域贸易自由化的供给的不匹配。在未来的全球贸易治理中,应更重视从供给侧推进多边贸易自由化,满足广大经济体对多边框架贸易安排的需求。
  多哈回合谈判是否能够推进,关键是看以美国为首的发达经济体的意愿。如果TTIP能够达成,对WTO多哈回合谈判也不一定就是坏事。在TTIP和TPP都谈成的情况下,如果美国试图将高标准国际经贸规则推广到多边层面,需要利用WTO多边框架。当然,美国也有可能重启别的回合。目前还很难判断WTO多哈回合的走向。